《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》解读

   2007年5月1日起，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》将正式施行。《条例》共6章30条，对地方机构编制管理的原则、条例的适用范围、行政机构设置和编制管理、监督检查、法律责任以及事业单位的机构编制管理等方面作了比较明确的规定。这是新中国成立以来第一部规范地方机构编制管理的行政法规，填补了地方机构编制管理工作的法制空白。中央编办和国务院法制办负责人进行解读时称：“该《条例》正面回应社会关注的热点问题，有助于解决当前地方政府机构职责不清、推诿扯皮，以及超编进人等问题。”它的出台标志着我国政府的机构和编制管理全面步入法制化。本报特对此条例部分进行解读。

　　背景

　　制定《条例》的原因

　　地方机构编制管理工作是国家机构编制管理工作的重要组成部分，是党和国家配置执政资源的一项基础性工作。党中央、国务院历来高度重视地方机构编制管理工作，近年来相继制定了一系列有关地方机构编制管理工作的方针政策，地方机构编制管理工作进一步加强。但是，还存在一些问题需要通过立法加以解决。为深入贯彻落实党的十六大关于“实现机构和编制的法定化”的要求，适应深化行政管理体制改革和依法行政的需要，国务院继1997年公布实施《国务院行政机构设置和编制管理条例》后，制定《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》是十分必要的。地方机构编制管理的法制化建设，是我国实现依法治国目标的重要组成部分。随着行政管理体制改革的不断深化和依法行政步伐的加快，在行政管理领域我国已相继出台许多相关法律法规，地方政府机构编制管理方面也需要加强立法。

　　原文解读

　　总则

　　《条例》规定的适用范围是：地方各级人民政府机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理等工作。

　　《条例》确立的管理原则是：地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。

　　《条例》明确规定，地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制。

　　《条例》明确：县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。

　　机构设置管理

　　地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。

　　地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。

　　地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。

　　地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限。

　　县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。

　　地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则，设立必要的内设机构。县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。

　　编制管理

　　地方各级人民政府行政机构的编制，应当根据其所承担的职责，按照精简的原则核定。

　　机构编制管理机关应当按照编制的不同类别和使用范围审批编制。地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。

　　地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，报国务院批准。

　　地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制。

　　地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。

　　地方各级人民政府行政机构的领导职数，按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定。

　　监督检查

　　县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限，对机构编制管理的执行情况进行监督检查；必要时，可以会同监察机关和其他有关部门对机构编制管理的执行情况进行监督检查。有关组织和个人应当予以配合。

　　县级以上各级人民政府机构编制管理机关实施监督检查时，应当严格执行规定的程序，发现违反本条例规定的行为，应当向本级人民政府提出处理意见和建议。

　　地方各级人民政府机构编制管理机关，应当如实向上级机构编制管理机关提交机构编制年度统计资料，不得虚报、瞒报、伪造。

　　任何组织和个人对违反机构编制管理规定的行为，都有权向机构编制管理机关、监察机关等有关部门举报。

　　县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当接受社会监督。

　　法律责任

　　有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：（一）擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、名称的；（二）擅自改变行政机构职责的；（三）擅自增加编制或者改变编制使用范围的；（四）超出编制限额调配财政供养人员、为超编人员核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费、以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的；（五）擅自超职数、超规格配备领导成员的；（六）违反规定干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作的；（七）违反规定审批机构、编制的；（八）违反机构编制管理规定的其他行为。

　　机构编制管理机关工作人员在机构编制管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

　　热点关注

　　对于社会上反映的行政机构职责不清、推诿扯皮等问题

　　《条例》一是规定，地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。二是规定，地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。

　　目前在一些地方超编进人等现象还时有发生

　　《条例》规定，依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制，在设置机构、核定编制时，应当充分考虑财政的供养能力。机构实有人员不得突破规定的编制。禁止擅自设置机构和增加编制。对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。

　　《条例》还规定：机构编制管理机关应当按照编制的不同类别和使用范围审批编制。地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。

　　同时，对超编进人等违反规定的行为，《条例》也设定了相应的法律责任及处罚措施。

　　对事业单位的机构编制管理

　　《条例》规定：地方的事业单位机构和编制管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关拟定，报国务院机构编制管理机关审核后，由省、自治区、直辖市人民政府发布。事业编制的全国性标准由国务院机构编制管理机关会同国务院财政部门和其他有关部门制定。

　　《条例》的约束力

　　为了保证《条例》的贯彻执行，在机构编制管理中充分体现法规的约束力，《条例》一方面加强对机构编制管理法规执行情况的监督检查；另一方面强调追究违法行为的法律责任。《条例》明确了机构编制管理机关和监察机关的监督检查职责和程序；要求机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据；规定了对机构编制违法违规行为的举报制度。为了切实惩治机构编制管理中的违法行为，《条例》针对擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、名称，擅自改变行政机构职责，违反规定审批机构、编制等八种违法行为，规定了相应的法律责任。情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，还要依法给予处分。