关于建立机构编制监督预防控制制度建设的初步谈讨

　　建立机构编制监督预防控制制度建设，是从源头上预防违规违纪抵御风险的有效措施；是建立健全机构编制管理事前预防和事后惩治并重的一个重要组成部分；是实现机构编制管理科学化、规范化的重要手段。如果一项制度或法规缺乏一定的约束力，仅靠人们自觉或主动去执行，就失去了法律法规本身具有的强制性意义；如果一些违规违纪问题仅靠事后惩治，而缺乏事前监督预防和控制，就会付出昂贵的代价。

　　因此对机构编制违规违纪问题要做到事前预防控制，防患于未然。首先，各级党委、政府要把机构编制政策法规作为广大干部，特别是各级领导干部学习教育培训的重点内容常抓不懈。其次，就要建立和完善对各项机构编制工作具备事前能够把好关、管得了、管得住的相关配套的制约机制和一定的手段或措施来作为保障，否则再严励的法规制度只能是一纸空文、流于形式。为此本文就如何建立机构编制监督预防控制制度和增强机构编制部门的监督制约机制进行了探索与思考。

　　一、建立机构编制法律法规培训教育制度，提高广大干部的机构编制法律法规意识，增强抵御违规违纪风险。

　　机构编制法律法规能否执行到位，关键是人，特别是关键在各级领导干部是否真正树立了机构编制管理意识。因此，各级党委、政府要建立机构编制法律法规的学习培训教育制度。以强化广大干部“编制就是法”的法律意识。首先，必须从建立和完善机构编制教育培训机制入手。一是在培训方式上。将机构编制法律法规的学习培训与政府法制办、组织、人社部门举办的各级领导干部法制培训、后备干部培训、中青年干部等各类培训有机地结合起来，列入学习培训的重点内容之一，同时将机构编制政策法规的宣传教育走进党校、进入课堂，并通过制度的形式确定下来，从而有效增强机构编制政策法规的教育培训力度。二是在培训对象上。重点以各级领导干部和各级各部门从事组织、人事、编制等工作的干部为主，有效增强教育培训的适应性。三是在培训内容上。重点以《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第486号）、《机构编制监督检查工作暂行规定》（中央编办发[2007]5号）、《机构编制违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》，《甘肃省机构编制管理办法》（省政府令第54号）和《甘肃省机构编制协调配合运行办法》（甘机编办发[2012]57号）等政策法规为主，有效增强教育培训的实用性。通过建立和完善学习培训制度，不断加强学习培训，让广大干部特别是各级领导干部充分认识到机构编制工作也有“高压线”，从而增强自觉执行和遵守机构编制纪律的主动性，有效增强抵御违规违纪能力，预防和减少违规违纪问题的发生。

　　二、创新和完善机构编制管理的制约控制机制，提升机构编制部门工作的主动权，增强执法管理能力。

　　近年来，国家、省、市先后出台了一系列机构编制管理的政策法规，从而使机构编制管理工作发生了革命性的变革，极大地促进了机构编制依法行政和规范运行。目前可以说在机构编制法制建设层面上，已基本解决了“有法可依”的问题，但在“执法必严”和“事前监督预防控制”的具体措施方面，虽然各级机构编制部门相继出台了一些配套的机构编制与财政预算相结合的约束管理等制度，且还存在着事先预防监督制约机制不完善，缺乏监督和控制制约的有效手段和措施，造成机构编制部门在管理工作中执行难或实施难的问题。其主要原因是作为执法主体的机构编制部门，在机构编制管理中其制约机制的最终环节和最主要环节都是由其它部门或要完全依赖与其它部门的配合才能完成，所以缺乏一定的主动权，工作始终处于被动状态，严重影响着正常工作的开展。为此，建立和完善机构编制管理与财政预算相结合的管理约束机制和建立创新机构编制定期核对审核等制度，是加强机构编制管理制约控制机制的重要措施和手段。一是创新工资联审办法。目前虽然已建立了编办、人社、财政三部门工作联审制度，但相互之间缺乏一定的制约机制，工资联审最终取决于财政部门能否对人社和机构编制部门对有问题未审单位工资的停发或扣发，否则工资联审就失去了意义。就像保险柜为了达到保险的目的，采取配备三把钥匙来达到相互制约的作用，只有同时用三把钥匙开启才能打开保险柜，以达到相互牵制的效果，如果只用其中一把钥匙也能够打开保险柜，那么其余两把钥匙就失去了存在的意义。因此，针对上述情况和目前工资由银行统一代发的实际，将目前工资联审通过纸质联审调整为采取制作统一的软件实行网上联审，与财政工资专网对接，并采取将工资联审与工资代发分离，即将编办、人社、财政三方联审单位与工资代发单位银行分离，改变财政部门既是联审方又是工资发放方的双重身份，同时明确三方联审和代发工资单位（银行）之间各自的工作职责及程序。首先，机构编制部门负责按编制关系核对人事关系和在编人数及增减人员；其次，人社部门负责按人事关系核对工资关系及工资标准和在岗人员；再次，财政部门负责核对工资额及部分津贴补贴标准。最后，上述三部门按各自的职责对各机关事业单位通过在网上点击审核后，银行方可拨付工资。对不参加工资联审的机关事业单位或编办、人社、财政三方联审中一方未审核或审核有问题的机关事业单位，银行不得拨付人员工资及经费。通过创新工资联审方式，以达到编办、人社、财政三方相互之间的配合和相互之间制约的目的，有效增强机构编制部门在机构编制管理工作中对违规违纪行为的监督控制能力。二是建立各机关事业单位办公经费按编制审核计发办法。财政部门在核拨各机关事业单位办公经费时，应按机构编制部门核定出具的编制数为依据计发。从而有利于克服超编进人、人浮于事、工作效率差、行政成本高等问题，同时也是对遵守机构编制纪律，注重提高工作效率，严格控制人员增长的机关事业单位的奖励，更是对机构编制工作效果的实际运用，有利于提高机构编制管理的权威性，克服超编与不超编一个样的问题，真正实现机构编制管理与财政预算相结合的约束制约机制。三是创新机构编制年审核对制度。建立编办、人社、财政三方年终人员编制核对制度和《机构编制管理证》年审制度。将上述年终核对和年审两项工作有机地结合起来，以每年12月份工资联审为抓手。在“三方”核对和年审工作中，各机关、事业单位必须提供本单位12月份人员工资发放花名册，然后“三方”联审部门各负其责，依次核对审核。首先，编办按实名制管理证中的人员编制和当年人员增减台账，以及入编手续等为依据，以编制关系核对人事关系和在编人数以及增减人员，以达到编制确定的单位（岗位）与人事关系所在单位（岗位）以及占编人员三对应；人社局按人事关系核对工资关系及工资标准，以达到人事关系确定的单位（岗位）与工资发放单位（岗位）、以及与所对应的岗位工资标准和在岗人员四对应；财政局按在编在岗人数核对工资总额及部分津贴补贴标准，以达到在编在岗人数和工资额与核拨工资额以及按岗位确定的部分津贴补贴标准三对应。通过每年年底“三方”对人员编制的核对和对《机构编制管理证》的年审，是对当年机构编制管理工作的一次大盘点，也是一次有效的机构编制管理工作大督查，更是对自身进行了一次全面彻底的大体检。对审核核对出的“三方”联审部门把关不严造成的问题，按“三方”联审部门各自的职责有针对性的进行整改，同时对查出存在问题的一些机关、事业单位，财政局、银行停发年终奖金和办公经费及工资，直至落实整改。从而达到占编人员、在岗人员和财政拨款人员三对应，以达到当年的问题当年解决，避免造成新的遗留问题，从而为下年度的机构编制管理和监督检查工作奠定基础。

　　三、建立和完善机构编制事前监督把关机制，加强和规范机构编制事项的审批审核程序，增强防疫免疫能力。

　　通过对相关机构编制事项事先申报和运行中把关审批审核，其目的就是采取审批审核的方式监督，及时避免和妥善处理违规违纪问题，将一些存在的问题消化在萌芽状态或将损失风险降到最低，那么要有效控制机构编制的违规违纪行为，就必须建立机构编制工作事先审批和执行中的监督机制，才能有效做到防患于未然。一是严格机构编制工作程序。在各项机构编制审核审批等工作中，都必须严格按机构编制工作相关程序办理，防止在具体工作中犯程序性的错误。对机构编制事项的审批工作，首先坚持由主管部门把关申报；其次机构编制部门受理后进行调研论证，然后根据有关政策精神，结合当地实际工作需要提出意见；再次提交编委会讨论研究确定需审批的事项后，再按具体情况分别提交县委常委会或政府常务会议审定，最后报市编办备案或审批。通过按程序层层把关过滤，将一些矛盾和问题解决在萌芽状态，有效防止违规违纪问题的发生。二是加强事先审批审核制度。在机构编制管理中，加强机构编制事先审批审核是机构编制管理的第一道防线。为此在机构设立、变更和调整相关工作职能，以及在编制的核定、调整、使用等所有涉及机构编制的事宜必须坚持“三个一”的审核把关制度。既凡涉及机构编制的事项，一律由编制部门一家承办，由主管机构编制的领导一支笔审批，由机构编制部门一家行文或批复。同时部门工作报告和下发的文件，一律不得涉及机构编制事项，特殊情况确需涉及的，必须由机构编制部门会签把关。通过对各项机构编制工作事先审核把关，对暂不成熟或不符合政策规定上报或审批的相关机构编制事宜。要说明不能办理的原因和理由，耐心做好解释工作。同时对违规不按程序办理的相关机构编制事项，必须坚决予以制止或纠正。从而从源头上有效控制机构编制的不合理增长和违规违纪现象的发生。三是加强运行中的监督落实。加强机构编制运行中的监督，既是防止和制止违规操作，避免造成严重违规违纪后果，提高工作质量的关键，也是督促工作落实的重要环节。在对运行过程的监督，重点要以各部门上报审批审核正在办理或执行中的机构编制事项和阶段性的一些重点工作为线索；以机构编制实名制管理系统为依托；以工资联审为抓手；以机构编制管理证的相关制度和政策法规为依据，对相关机构编制工作执行不力或违规操作以及违规违纪等问题，及时予以制止，提出限期落实或整改，在整改期间编办不予出具审核办公经费或不予工资审核，待通过检查验收按期完成整改落实任务后，再补办办公经费或工资审核手续。并对一些问题比较严重的要进行通报批评，对造成恶劣影响后果比较严重的要移送纪检监察部门处理，从而最大限度的将违规违纪问题控制在发生前，有效降低违规违纪问题的发生。四是转变监督检查工作方式。机构编制管理工作是一项比较复杂的系统工程，仅靠机构编制部门是不行的，而是要靠相关职能部门各负其责，密切配合、共同去执行、遵守、维护。因此，建议在上级机构编制部门组织的联合督查工作中，应按照督查的内容确定具体督查对象，比如在机构编制管理协调配合机制运行上，督查的重点除机构编制部门外，还要对《甘肃省机构编制管理协调配合机制运行办法》中规定涉及的相关协调配合的部门要同时进行督查，检查各自的履职及工作配合情况，对存在的问题按各自的职责明确责任主体单位，并有针对性地督促落实整改，从而通过督查有效地促进机构编制管理协调配合机制的规范运行。以避免在联合督查中，只是对机构编制部门督查多、要求严，好像机构编制管理仅仅是机构编制部门一家的事，特别是不管存在问题的原因或责任主体，不管是否是基层机构编制部门职责范围的问题，而笼统要求基层机构编制部门进行整改落实的作法，似乎与其它责任单位无关，从而引不起其它部门对机构编制管理工作的重视，形成机构编制管理仅机构编制部门一家急、一头热的现象，造成基层机构编制部门工作对上对下两头被动挨打的局面。通过创新督查方式，明确责任主体，促进各部门在机构编制管理工作中的积极性、主动性，从而增强各部门间的密切配合，使机构编制管理工作自上而下形成合力，才能有效防止和控制减少机构编制违规违纪问题，才能有效提高机构编制监督检查工作效果。

　　总之，在机构编制监督预防控制制度建设中，不断创新机构编制管理方式和预防违规违纪工作机制，拓展督查工作方法和领域，形成事前预防控制，运行中监督落实，违规违纪后查处整改的全程监督检查工作体系。从而有效提高机构编制科学化、制度化、法制化建设水平，有效增强机构编制部门的执法能力，有效预防和控制机构编制违规违纪案件的发生。（中共秦安县委组织部副部长、县编办主任 梁建荣）